04 Marzo, 2005
Sussidiarietà ambigue: un’analisi del welfare lombardo*
di Mauro Ferrari, dottorando di ricerca in Sociologia, Università degli Studi di Padova

Sussidiarietà ambigue: un’analisi del welfare lombardo*

di Mauro Ferrari, dottorando di ricerca in Sociologia, Università degli Studi di Padova

* il presente articolo rappresenta l’estratto di un paper (“liquidi solidali”) realizzato dall’autore per il Dipartimento di Sociologia dell’Università di Padova, all’interno del XIX ciclo di dottorato di ricerca, a.a. 2004-2005[1].

1. Il modello lombardo: alcuni aspetti critici. Passeremo in rassegna, in questo breve articolo, alcune riflessioni che emergono, per il carattere generale dell’impostazione, e più nello specifico di alcune modalità applicative, intorno a come si è avviato in Lombardia il processo di attivazione della l.328/00.

1.1. l’architettura istituzionale: integrazione o controllo? Il Piano socio-sanitario lombardo[2], oltre ad essere l’unico a livello nazionale propriamente sociosanitario, sebbene intervenga in maniera più incisiva sui servizi sociosanitari rispetto a quelli sociali, ha una sua originalità nell’impostazione e nei contenuti in tema di governance. Nell’ottica della progressiva devoluzione di competenze dallo Stato alle Regioni in materia sanitaria e sociale, il Piano sottolinea in primo luogo che il ruolo della Regione dovrà sempre più essere quello di regolatore del sistema e sempre meno quello di gestore e di proprietario della rete delle strutture ospedaliere pubbliche. In quest’ottica anche le ASL dovranno assumere pienamente il ruolo di soggetti pubblici di programmazione, acquisto e controllo delle prestazioni, esternalizzando la gestione delle attività sociosanitarie, sviluppando un ruolo di garanti del cittadino. Il ruolo della ASL dovrà consentire non solo un coinvolgimento nella programmazione delle attività e dei servizi degli Enti Locali, ma anche una loro più continua e diretta partecipazione alle decisioni in merito alle risposte ai bisogni espressi dalle comunità locali e da un loro possibile coinvolgimento nell’azienda accompagnato da una corrispondente responsabilizzazione economica.

In realtà il Piano lombardo sembra limitare il ruolo del Comune nella programmazione sociale e sociosanitaria, i cui contenuti a livello distrettuale dovrebbero essere definiti e approvati “di intesa” tra ASL e Comuni dell’ambito. Il Piano fa, infatti, riferimento alle due reti che costituiscono il sistema integrato degli interventi e dei servizi sociali “auspicato per l’intero Paese dalla legge quadro nazionale”, individuandole in quella dei servizi ad elevata integrazione sociosanitaria di competenza delle ASL e in quella dei servizi sociali di completa ed esclusiva competenza progettuale e gestionale dei Comuni, la cui espressione è il Piano di Zona. È sull’integrazione tra le due reti che si gioca buona parte del rapporto tra Regione ed Enti Locali, rinviando il compito a successivi atti che la Regione ha in parte emanato, a partire dalla delibera regionale di riparto delle risorse indistinte, che ha individuato l’ASL quale soggetto cui affluiscono tali risorse per essere poi trasmesse ai Comuni associati una volta formalizzato l’accordo di programma. Il ruolo delle ASL emerge in modo ancora più chiaro nella Circolare n. 7 del 29/04/2002 che specifica la procedura per il raggiungimento dell’intesa tra ambito distrettuale e ASL in merito al Piano di Zona. Esso, dopo essere stato elaborato dall’ambito, va infatti presentato dai Comuni all’ASL che manifesta l’intesa con atto deliberativo, a seguito del quale viene sottoscritto e approvato l’accordo di programma ed erogati i finanziamenti all’organismo di gestione. L’ASL effettua inoltre la verifica e il monitoraggio dell’attuazione dei Piani di Zona. Infine la Circolare regionale n. 7/2002 pone ai Comuni vincoli in merito all’utilizzo delle risorse che verranno ad essi trasferite, definendo precise modalità di finalizzazione del fondo (buoni e voucher per trasferimenti monetari e acquisto di servizi). La Regione quindi affida all’ASL compiti che vengono a caratterizzare il rapporto di queste con i Comuni non in termini di partnership ma di sovraordinazione: accettazione, monitoraggio, controllo dei Piani di Zona.

La stessa filiera si riscontra nella DGR n.VII/19977 del dicembre 2004, “ripartizione delle risorse del FNPS”, nella quale viene ribadita, oltre alla discutibile separatezza delle leggi di settore dal fondo indistinto dei piani di zona, una relazione asimmetrica tra enti locali, terzo settore, ASL. I distretti, attraverso gli uffici di piano, realizzano la partecipazione della società civile, sperimentano l’integrazione fra soggetti e fra materie secondo modalità di assoluto rilievo e innovazione nel panorama locale, ma la sintesi finale spetta comunque all’ASL: un modello partecipativo di dipendenza, per non dire dei molti interlocutori interni alla stessa azienda (dipartimenti e aree che, sia pure con labili separazioni di competenze, nel contempo contribuiscono alla programmazione, concorrono agli stessi finanziamenti, e partecipano alla valutazione dei progetti).

Questa analisi trova riscontro, e critiche ben più marcate, in altri approcci: “la Regione opera direttamente o attraverso le ASL nel settore sanitario, sociosanitario e anche sociale, dal momento che anche le risorse del FNPS sono gestite dalle ASL, che poi le trasmettono ai Comuni, che il raccordo ASL-Comuni è tutt’altro che paritario, e le municipalità non sembrano avere alcun ruolo reale di programmazione. La debolezza di questo sistema riguarda la Regione come coordinamento dei provider che erogano servizi, sia pubblici che privati (…), in un sistema che mette attribuisce ai meccanismi del mercato la capacità di “regolazione” del sistema e la garanzia della libertà di scelta del cittadino. (…) appare sfumato il ruolo dei Comuni, che anche per questa forza del mercato si trovano spiazzati in una funzione di “dignità impari”, privati di effettive mansioni di programmazione e chiusi nel ruolo di acquirenti”[3].

Opinione del tutto simile è quella che ricorda come nell’idea di un “welfare leggero e flessibile”, “caratterizzato dalla sussidiarietà orizzontale”, attraverso il consolidamento del sistema dei buoni e voucher e l’assolvimento di funzioni e compiti  di rilevanza sociale da parte delle famiglie, delle associazioni e delle comunità” sia racchiusa un’idea di “auto-organizzazione della società”, in cui i titoli sociali non affiancano ma sostituiscono il sistema di opportunità pubbliche[4].

1.2. La partecipazione del terzo settore: vocazione o “evocazione”? Risulta chiara la scelta lombarda di promuovere diverse forme di iniziativa autonoma della società civile[5]:

• auto-responsabilizzazione, con la LR 23/99 sulle famiglie (mutualismo familiare, volontariato, imprenditorialità sociale a favore di nidi-famiglia, gruppi di auto-aiuto, ecc.)
• prassi dell’accreditamento nel comparto sanitario, per la gestione di centri di cura, ospedalieri e extraospedalieri
• esternalizzazione, da parte degli enti locali, a favore del terzo settore per la programmazione e la gestione di servizi alla persona e alla comunità

Esiste insomma in questa regione “una spiccata propensione (…) all’applicazione della sussidiarietà nei rapporti fra enti non-profit ed enti locali, soprattutto per quanto attiene ai meccanismi di contrattazione esterna e di convenzionamento nei servizi sociali e sanitari”[6].

A questo proposito la Regione ha attivato appositi registri, attraverso i quali vengono annualmente finanziati progetti tramite bandi, e ipotizzato la nascita di un tavolo di concertazione[7].

Affermazioni che trovano un riscontro relativo in un documento sottoscritto da CGIL, CISL, UIL e dal Forum regionale del Terzo Settore[8], nel quale si richiede un “patto triangolare” fra cittadini, - che ne sono i destinatari - enti erogatori pubblici e privati - che ne sono i produttori -  e istituzioni - cui complete garantire qualità e universalità e si prende atto che, “se a livello locale l’avvio della riforma della legge quadro (…) ha necessariamente determinato un processo di programmazione partecipata, così non è a livello regionale, dove non c’è una sede di confronto fra i diversi attori del sistema: Regione, enti locali, terzo settore e forze sociali”. In più, “mancano nella nostra regione persino le informazioni di base sulla base delle quali poter avviare un’effettiva attività di monitoraggio e riprogettazione del sistema (…). In Lombardia l’unica azione strutturale di raccolta ed elaborazione delle informazioni viene fatta dall’Assessorato Famiglia e Solidarietà della Regione ed il suo unico oggetto di osservazione è la coerenza fra la spesa sociale delle Autonomie Locali e le indicazioni fornite in materia dalle disposizioni regionali”, e si conclude, dopo aver richiamato le impostazioni generali d un welfare “rivolto ai cittadini e non agli utenti né ai clienti”, esortando la valorizzazione del lavoro volontario e auspicando l’istituzione di un tavolo regionale di governo del welfare.

È interessante notare come su scala locale, là dove si sono prodotte esperienze di collaborazione, è stato possibile realizzare “forme di co-progettazione  paritaria tra soggetti con natura giuridica, struttura organizzativa e finalità diverse”[9], anche se nel contempo si segnalano:

·        la mancanza di indicazioni precise rispetto alla regolazione delle transazioni di mercato

·        la carenza di strumenti per dare voce ai principali portatori di interesse (cittadini e utenti dei servizi)

·        l’esigenza di valorizzare sia il lavoro degli operatori che quello dei volontari

·        la necessità di procedere a forme di confronto oltre i singoli distretti

Un’attenzione particolare merita invece la legge regionale sulla famiglia: La LR 23/99 “ha spostato l’asse fondamentale di riferimento per il soddisfacimento dei bisogni sociali dai livelli istituzionali alla famiglia, quale nucleo fondamentale della società civile, intesa come “società naturale fondata sul matrimonio”. E’ quella legge, dunque, che segna una svolta nell’ambito della storia delle politiche sociali, in quanto sancisce il passaggio dall’ultima fase di un percorso iniziato con un’istituzione pubblica che doveva erogare tutti i sevizi necessari ad una persona, continuato con una collaborazione/convenzione con il privato senza fini di lucro, fino a giungere al coinvolgimento concorrenziale di tutti i soggetti territoriali, pubblici e privati. Tale legge ha riconosciuto alle famiglie la titolarità delle risorse necessarie al soddisfacimento di propri bisogni, attribuendo ai servizi pubblici un ruolo di supporto ad esse e specificatamente nella mobilitazione delle loro risorse”[10]. Quello che i due alti funzionari regionali non dicono, è che:

-          la filiera produttiva della l.r. 23 non prevede la presenza dei Comuni (la linea diretta essendo quindi Regione-ASL-associazioni di promozione della famiglia (creando con ciò un ulteriore elemento di dis-integrazione istituzionale rispetto agli auspici della legge quadro);

-          le associazioni familiari comprendono, o almeno comprendevano, realtà sorte “su misura” dei bandi, la cui iscrizione gli appositi registri doveva esser semplicemente richiesta;

-          include le parrocchie (una volontà di riconoscimento di ruolo per un soggetto indubbiamente promotore di numerose iniziative, ma che rimane giuridicamente altro, non-comparabile, tantomeno autogenerato, dalla società civile, e che testimonia oltretutto una scelta - accettando il livello comunitarista del rapporto con le religioni organizzate - della colpevole disattenzione “monoculturalista” rispetto ad altre religioni).

1.3. I titoli sociali: la solitudine del cittadino-cliente. In Lombardia, attraverso gli assegni di cura, “si introducono novità di indubbio interesse: libertà di scelta, maggiore flessibilità nelle modalità assistenziali, possibilità di sostenere i caregiver con prestazioni monetarie, grande attenzione alla soddisfazione dell’utenza. D’altra parte, la riforma presenta anche alcuni limiti: assenza di valutazione iniziale, piano individualizzato e verifica/monitoraggio nel corso del tempo, mancanza di servizi per i caregiver, debole coordinamento tra i soggetti coinvolti nell’assistenza e assenza di una struttura di indicatori di risultato più ampia in cui collocare il gradimento dell’utenza”. Il modello lombardo “introduce alcuni elementi di novità, ma ne estremizza l’applicazione”. Ma di particolare gravità sembra, all’autore, il fatto che “il decisore lombardo (…) abbia inteso promuovere  una riforma radicale dei servizi domiciliari  senza valorizzare gli aspetti positivi oggi presenti nella rete dei servizi e le competenze lì cresciute nel corso degli anni”[11].

Un’altra analisi considera punti di forza e di debolezza nell’introduzione dei voucher e dei buoni sociali nei piani di zona[12].

I buoni servizio (voucher) possono essere utilmente spesi da comuni piccoli, che faticherebbero ad organizzare in proprio servizi come da comuni medio-grandi, che potrebbero offrire servizi per i comuni limitrofi; si rivelerebbero utili per garantire il coordinamento centralizzato dei servizi, centralizzare la elaborazione di progetti personalizzati, regolare il mercato, definire meglio i servizi da offrire ai cittadini. Allo stesso tempo contengono però alcuni elementi critici, quali la difficoltà ad accreditare i soggetti, una libertà di scelta dei cittadini più teorica che reale, un rischio di inadeguatezza sotto il profilo economico (quante prestazioni ci stanno in un voucher?); per gli assegni di cura (buoni) gli aspetti critici sembrano superare quelli positivi: rischiano di consolidare il mercato nero, rinforzando la “tratta delle badanti”; possono legittimare il ruolo assistenziale della donna, spingendola ad abbandonare il lavoro (con difficoltà di reinserimento una volta terminato il periodo di cura); infine, possono portare all’utilizzo di personale privo di competenze e scelto solo perché “conveniente”.

Gli autori concludono sostenendo che “il sistema dei titoli sociali non può (…) prescindere dalla esistenza di una rete di servizi ramificata ed orientata al sostegno della domiciliarità: ciò implica un corrispondente sviluppo dei servizi intermedi ma anche una particolare definizione del ruolo del case manager; allo stesso tempo occorre individuare modalità di verifica e dell’utilizzo dei titoli sociali e dell’andamento delle prestazioni, istituendo ad esempio (o re-istituendo, dato che erano già presenti nelle ASL, ad esempio sotto forma di Unità di Valutazione Geriatrica per l’accesso alle case di riposo) unità di valutazione multidisciplinari.

1.4.            “ welfare care” e aporie nel modello lombardo. Finalmente appaiono in Italia le prime ricerche sulle donne immigrate assunte per il lavoro domestico di cura[13] - al riguardo gli autori di una tra queste riportano una riflessione semplice e illuminante perché, come del resto accade in tutto il cosiddetto “fenomeno migratorio”, getta una luce diretta sulle problematicità del welfare nostrano: vi è infatti una forte connessione da un lato, su scala locale, tra politiche sociali (ridotta offerta di servizi residenziali e domiciliari, responsabilità di cura attribuita alle famiglie, sostegno economico ai bisogni di cura), dinamiche familiari (ridotta capacità-disponibilità di cura, relativa disponibilità economica e minimizzazione di costi), e mercato del lavoro di cura (lavoro di cura privato sommerso e a basso costo, etnicizzazione), dall’altro, su scala  almeno nazionale, con le politiche del lavoro e migratorie (tolleranza di fatto del lavoro informale - degli immigrati e non - e successive regolarizzazioni) e le dinamiche migratorie.

La presenza di lavoratrici immigrate in questo settore rappresenta uno spaccato di lavoro nascosto sia sul piano economico sia sul piano sociale: all’invisibilità dei vecchi si aggiunge l’invisibilità delle “badanti” (il termine non viene usato a caso[14]) ma soprattutto, per quel che ci riguarda, un contributo al funzionamento, quindi alla tenuta, del welfare. Come a dire che, sottotraccia, fuori dalle pur preziose concertazioni locali, esiste una sorta di autoregolamentazione, di risposta immediatamente operativa ai bisogni della popolazione anziana. Una fitta trama di relazioni informali, una sorta di gruppo di autoaiuto locale ed extralocale (mentre abbondano gli allarmi sull’immigrazione irregolare mancano, per scelta o per distrazione, ricerche su chi e come governa il “flusso delle badanti”[15]). Convinti che l’immigrazione costituisca un fattore potente di trasformazione sociale[16], capace non solo di svelare i meccanismi di funzionamento della società locale e globale, ma anche di contribuire a ridisegnarne i tratti, useremo in questa sede a pretesto l’argomento, per accennare ad una ulteriore contraddizione (stavolta positiva) del modello lombardo sul tema dell’immigrazione.

Nel 2000 la Regione istituisce l’Osservatorio Regionale sull’Immigrazione, affida alla Fondazione ISMU la realizzazione di un intenso lavoro di ricerca e monitoraggio[17], e che si avvale di un comitato scientifico che comprende i principali atenei della metropoli milanese e di alcune (una, in verità) agenzie di ricerca. Affianca il comitato scientifico un tavolo di lavoro che comprende rappresentanti tecnici di tutte le province lombarde, con le quali vengono concordate ricerche, approfondimenti tematici, e che funziona anche in qualità di elemento di confronto e formazione sulle politiche nazionali e regionali[18].

L’anomalia, nel panorama lombardo, è rappresentata dal fatto che sul tema dell’immigrazione si è creata una rete di soggetti pubblici attraverso un soggetto nonprofit - e che agisce ovviamente sulla base di programmi ed iniziative concordati e condivisi dalla committenza -  e che questo ha attivato i “corpi sociali intermedi” nella loro qualità di terminali intelligenti; si è attivato cioè non un rituale di partecipazione formale ma uno scambio di informazioni e spunti che, miscelato con il sapere dell’accademia, ha portato ulteriori arricchimenti.

Una sorta di “virus positivo”, interistituzionale e interdisciplinare, che svela l’atteggiamento contraddittorio dell’ente regionale che da un lato lascia che la partecipazione avvenga, purché in altra sede, su una materia delicata quale l’immigrazione, e dall’altra, sull’applicazione complessiva del comparto socio-assistenziale, sembra dimenticarsi di questa, pur sempre sua, esperienza.

2.      Conclusioni[19].

Di certo non si può criticare l’ente Regione per non aver provato a spingersi nella sperimentazione federalista di soluzioni coerenti con la propria impostazione politica. Le perplessità nascono, da un punto di vista analitico, nel merito delle scelte adottate. Come vedremo di seguito, tra il dire (l’enunciato) ed il fare (le scelte organizzative) c’è davvero molta differenza.

Il modello lombardo si configura con  un ruolo assolutamente centrale delle ASL, che assumono la vera funzione di “guardiani della rivoluzione” lombarda, ben oltre il ruolo di garanti rispetto a quantità e qualità della spesa sociale. Lo schema organizzativo è molto semplice , dove il legame tra Regione e ASL è molto marcato (i vertici ASL sono di nomina regionale), mentre il legame tra ASL e uffici di piano sancisce un legame di dipendenza, o quantomeno di sovranità limitata, l’ultima voce esegetica rispetto alla corretta interpretazione del mandato regionale spettando alla direzione ASL[20]. Questo schema non prevede, o perlomeno non pratica, alcun tipo di relazione diretta tra Regione ed enti locali e società civile: è una relazione di subordinazione, e di decentramento (messa a distanza) della partecipazione, in cui:

• il terzo settore non frequenta luoghi di confronto, se non al livello territoriale più basso, nei piani di zona (così che può solo aspirare ad ispirare alcune decisioni);
• non vengono attivate le funzioni delle Province (con il risultato di una eccessiva frantumazione territoriale, che viceversa potrebbe venire ricomposta almeno a questo livello territoriale).

Nello specifico delle capacità programmatorie, come si è visto sopra, i dualismi sono rappresentati da una dis-integrazione delle competenze:

• alle ASL compete la materia sanitaria e socio-sanitaria (ad esempio la gestione dei voucher sociosanitari per l’ADI), agli ambiti territoriali la parte socio-assistenziale (ad esempio i voucher socio-assistenziali e i SAD)[21];
• agli ambiti territoriali compete partecipare alla definizione dei piani di riparto delle leggi di settore (immigrazione, infanzia, dipendenze, disabilità, che vanno comunque approvati dalle ASL), alla Regione, di nuovo, attraverso le ASL, la gestione della norma regionale che prevede contributi ad associazioni familiari e parrocchie per interventi di sostegno alla famiglia[22], alle Province - per ora - l’applicazione dei bandi per i soggetti iscritti ai registri dell’associazionismo e del volontariato.

In buona sostanza, il modello lombardo si configura per “un inadeguato rispetto del principio di sussidiarietà verticale, sortendo una forte penalizzazione delle autonomie comunali”[23] ed una scarsa tensione all’integrazione.

Più in generale, sembra di riconoscere nei tratti somatici del modello lombardo alcuni tratti di quello che altrove è stato definito come modello liberista, nel quale si tende a realizzare un rovesciamento del rapporto tra stato e cittadino: non una tutela (egualitaria) da parte dello stato per il cittadino, ma la libertà del cittadino di riappropriarsi della prospettiva del suo benessere. Un welfare che celebra le soggettività, esternalizza i servizi, separa la sanità dall’assistenza, garantisce solo i livelli minimi: al resto provvederà il mercato, attraverso soggetti autorizzati e/o accreditati, nella libera scelta concorrenziale, così da ottenere “la migliore risposta per il cliente”. Con tutti i rischi che una sovraesposizione al mercato comporta.

Il “rischio lombardo” in realtà sembra quindi quello di aver adottato una soluzione intermedia, in cui paradossalmente “non esistono né stato né libero mercato”, teoricamente comunitaristica e praticamente aziendalistica, che lascia i cittadini nelle mani dell’ASL e del mercato; se infatti la libertà dell’offerta è misurabile dalla concorrenza (e compito di chi governa diventa attenuarne gli effetti negativi, ad esempio controllandone le prestazioni) la libertà della domanda si dovrebbe misurare con la “libertà dal bisogno”, ma perché il bisogno possa esprimersi occorre predisporne l’ascolto orientando le risposte possibili, e non riproducendo la già vista asimmetria informativa. Se poi si intende promuovere un rapporto diretto con il terzo settore, questi dovrebbe avere a disposizione luoghi istituzionalizzati ove confrontarsi, in un contesto di solidità e continuità partecipativa.

La soluzione può essere individuata al livello dei sistemi territoriali, nei quali si può riaffermare un equilibrio tra partecipazione, rapporto tra domanda e offerta (controllo dei comportamenti degli erogatori), valutazione della qualità (cioè di efficacia, efficienza, economicità, ma anche in termini di relazionalità); ma perché ciò accada questi sistemi devono essere messi in condizione di governare, cioè, ad esempio, di promuovere l’assunzione di una funzione pubblica alla comunità che sono chiamati a governare attivando competenze specifiche e, di nuovo, potendo proporsi come interlocutore a pieno titolo dei diversi soggetti. In alte parole, quello che si confronta è un’idea di “generazione di solidarietà” basata sull’ecosistema locale (una “infrastruttura di cittadinanza”), rispetto ad una dichiarazione di generatività che evoca un ruolo di protagonista per la società civile dimenticando poi di predisporre gli strumenti perché possa venire praticata.

Il timore, in buona sostanza, è che si sia adottato in Lombardia, con riferimento ai modelli noti per classificare il welfare state, un modello liberista-lacunoso, nel quale sono chiari i sintomi della malattia ma i cui rimedi sembrano ancora in buona parte da prescrivere, mancando, perché questa scelta sia comunque compiuta e coerente con la propria impostazione, alcuni elementi di fondo, quali ad esempio

rispetto allo “stato”: una integrazione non-subordinata tra soggetti e tra materie, cioè un ripensamento dell’architettura istituzionale (che porti a definire ruoli non subordinati ma sussidiari dei distretti – inclusa la definizione di una solidità giuridica per i distretti, luoghi cruciali della realizzazione del welfare locale e della attivazione di concreti processi produttivi/generativi “orizzontali” - e che attivi i soggetti  istituzionali intermedi, quali le Province);

rispetto al “mercato”: la definizione di modalità, anche sperimentali, di accreditamento, che tengano conto sia degli standard strutturali che degli “standard relazionali”, cioè sia del prodotto che del processo (basandosi ad esempio sull’adozione i strumenti quali le “carte dei servizi”[24])

tenendo parimenti conto della centralità degli operatori coinvolti nella attuazione delle politiche sociali locali, con funzioni sia di supporto alla programmazione locale (lettura dei bisogni, organizzazione delle risposte, capacità di concertazione) sia di tutela delle capacità di scelta del cittadino (“case manager”), affinché questi non si presenti solo col suo bisogno di fronte ad un è mercato che non conosce né nei suoi servizi né nei suoi protagonisti.

Il che significherebbe un’adesione convinta alla logica cooperativistica della scala locale, capace di implementare progetti e risorse in termini sia qualitativi che quantitativi, ma al tempo stesso con la previsione di ricadute e confronti su una scala provinciale e regionale, in sintesi di una “restituzione al contesto di cittadinanza locale e ai suoi istituti pubblici di un ruolo di programmazione e tutela dei diritti che il solo mercato dimostra di non poter assolvere”[25].